L’accessibilité du service public en ligne
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L’accessibilité du service public en ligne |
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Services d'Information
du Gouvernement, France
benoit.thieulin@sig.premier-ministre.gouv.fr
Je voudrais commencer cette intervention par une citation extraite du rapport sur « l’accessibilité des nouvelles technologies de l’information et de la communication aux personnes aveugles et malvoyantes », remis par Bernard Descargues en juillet 2000 à la ministre de l’Emploi et de la Solidarité qui a d’une certaine manière ouvert la voie, en France, en opérant un mouvement de prise de conscience sur ces sujets : « L’avènement annoncé de la société de l’information ouvre pour les personnes handicapées physiques et sensorielles une période de profond changement et d’amélioration de leur vie quotidienne, traçant une perspective de plus grande intégration sociale. »
Ainsi, beaucoup d’entre nous découvraient, en pleine bulle internet que l’enthousiasme né de l’entrée dans la société de l’information était largement partagé et qu’il concernait au premier chef les personnes handicapées.
Face à de tels enjeux, on comprendra aisément que la puissance publique se soit sentie très tôt interpellée par la notion d’accessibilité de ses services publics en ligne tant pour les 5 millions de Français souffrant d’un handicap quel qu’il soit, que pour les 1,2 million de nos concitoyens qui présentent des déficiences visuelles. Service public : cela renvoie d’abord à la notion de service du public, c’est à dire de tous les publics ; cela renvoie également à la notion égalité d’accès au service. Deux grands principes qui obligent les pouvoirs publics et érigent l’accessibilité de ses sites internet au rang de nécessité absolue et de priorité. La commande de ce rapport tout comme la circulaire du Premier ministre du 7 octobre 1999 relative aux sites Internet des services et des établissements publics de l’Etat qui l’a précédée et qui fixait déjà des obligations en terme d’accessibilité, témoignent d’ailleurs de cette prise de conscience et de cette volonté.
I/ Des problématiques d’accessibilité différentes mais convergentes
II Une volonté affirmée et répétée des pouvoirs publics aux effets contrastés
III Quels leçons tirer de ces tâtonnements et de ces échecs ?
IV La mise en place d’un dispositif juridique et opérationnel pour l’accessibilité des sites publics.
La notion d’accessibilité des sites internet recouvre aujourd’hui trois notions, liées entre elles, mais que l’on a historiquement eu tendance à séparer.
l’accessibilité des sites aux handicapés visuels, tout d’abord, qui vise à permettre la navigation sur internet avec des outils spécifiques (de synthèse, de braille, etc.) et qui nécessite le respect de certaines règles techniques souvent mal connues, pas toujours « accessibles » pour des non-avertis d’où la nécessité d’ailleurs de travailler étroitement avec des experts et des praticiens ;
l’accessibilité technique « universelle », ensuite, qui permet à un site d’être consulté quelque soit la plateforme, le logiciel, sa version, l’environnement technique et le débit utilisés (logiquement, cette notion recouvre la première, mais par ignorance des logiciels utilisés par les mal-voyants, il a fallu traiter l’accessibilité aux handicapés de manière spécifique, ce que les mouvements des handicapés eux-mêmes refusent de manière croissante) ;
l’accessibilité « ergonomique et éditoriale », enfin, la plus subjective, la plus difficile à établir, qui veut que les sites internet respectent un certain nombre de règles ergonomiques standards, qu’ils soient organisés de manière claire, simple, didactique et pédagogique et qu’ils permettent ainsi un accès optimal pour tous les publics à leur contenu. Cette troisième approche couvre des champs extrêmement larges qui vont des travaux de la Commission de Simplification du Langage Administratif aux recherches sur l’ergonomie que font bon nombre de laboratoires de recherche, en passant par les tentatives de mettre en place des chartes graphiques et ergonomiques sur le web public qui permettent de mieux identifier l’émetteur public et d’aider l’internaute à naviguer plus facilement sur ses sites.
La question de l’accessibilité des sites internet dépasse donc de beaucoup la seule problématique de l’accessibilité aux handicapés visuels.
Et pourtant, se saisir de cette question sous ce prisme permet de lui offrir mécaniquement une réponse globale : les handicapés visuels cumulent simplement des besoins et des contraintes éclatés sur différents publics et différentes plate-formes. Voilà pourquoi toutes les collaborations engagées depuis des années avec les spécialistes du sujet conduisent à la même conclusion : faire qu’un site soit accessible aux handicapés visuels est une garantie de son accessibilité technique, ergonomique, et éditoriale la plus optimale.
C’est d’ailleurs ce que conclut Pierre de la Coste dans son rapport sur l’Hyper-République : « Il convient de signaler que le respect de ces principes tend à produire des sites d’une grande simplicité, qui peut en faciliter également l’accès aux voyants grâce aux améliorations ergonomiques générales que le respect de ces recommandations engendre ». Il y a donc bien une totale convergence des différentes notions d’accessibilité.
La sensibilisation des pouvoirs publics à l’accessibilité des sites internet aux handicapés visuels a ainsi été le levier d’une prise de conscience globale sur les problématiques d’accessibilité qu’elles soient ergonomiques, techniques ou éditoriales. Ce point préliminaire n’est pas anodin et me semble même suffisamment fondamental pour s’y attarder un instant : trop souvent la question des handicaps et son traitement sont perçus comme une contrainte supplémentaire. Il est donc important de souligner que sur l’accessibilité des sites internet, cette obligation a aussi été un aiguillon et une chance pour que l’ensemble des problématiques que recouvre la notion d’accessibilité trouvent une réponse globale au sein de l’administration.
Une approche par les textes et dans une moindre mesure un soutien opérationnel qui a contribué à une sensibilisation de ces enjeux, mais qui n’a pas tenu ses promesses.
Une approche « par les textes » qui a contribué à une sensibilisation de ces enjeux…
Les problématiques d’accessibilité des sites publics font l’objet depuis plusieurs années d’une attention soutenue des pouvoirs publics : les premières régulations en matière de web public ont d’emblée abordé la question de l’accessibilité. Ainsi, la circulaire du Premier ministre du 7 octobre 1999 relative aux sites Internet des services et des établissements publics de l’Etat stipule que « La simplicité et la rapidité d'accès aux sites doivent être privilégiées. A ce titre, on accordera une préférence aux standards techniques qui n'exigent pas, de la part des usagers, de recourir à des équipements ou des logiciels peu répandus. Les responsables des sites veilleront à ce que l'ensemble des données et des documents soient disponibles selon des formats gratuits et accessibles par tous les internautes. Ils privilégieront systématiquement les solutions conformes aux standards de l'internet. Ils pourront utilement se référer aux recommandations de niveau 1 du World Wide Web Consortium consacrées à l'accessibilité des contenus sur la Toile ».
Quelques mois après la publication de cette circulaire, le rapport Descargues était publié. Sur le point précis de l’accessibilité des sites publics, il prévoyait de privilégier conjointement deux approches : renforcer le dispositif juridique qui obligeait les pouvoirs publics aux respects des normes et des standards permettant de rentre les sites publics accessibles à tous les publics, et donner les moyens opérationnels de cette mise en œuvre à l’administration. Nous verrons que ces deux pistes ont été explorées mais pas suffisamment abouties pour différentes raisons.
Le Comité Interministériel à la Réforme de l’Etat de novembre 2000 reprenant à son compte une partie des conclusions de ce rapport, prévoyait que « Tous les sites internet de l’Etat seront rendus accessibles aux non-voyants. Ce point sera vérifié à échéance du 30 Juin 2001, dans le cadre de l’ébaliation annuelle publique des sites internet publics ».
Pourtant, en dépit de ces affichages nombreux et répétés, de ces obligations imposées aux sites publics maintes fois renouvelées, force est de constater que l’accessibilité des sites gouvernementaux est aujourd’hui loin d’être exemplaire.
…mais qui n’a pas tenu ses promesses opérationnelles
Les rapports d’évaluation des sites publics de la DIRE de 2000 et 2001 soulignent certes les progrès réalisés en la matière. Ainsi, sur la question de l’accessibilité universelle, la dernière évaluation soulignait que« la navigation et l'ergonomie des sites publics ont nettement progressé d'une année sur l'autre, sur chacun des quatre critères étudiés, pour lesquels les sites bons ou moyens se situent entre 50 et 60% du total. Ce progrès dans la qualité d'ensemble est significatif des efforts entrepris, de la montée en compétence des équipes et des prestataires, et de la prise de conscience de la qualité nécessaire dans l'intérêt des services comme des usagers. ». Elle était déjà moins élogieuse sur l’accessibilité aux handicapés où seuls quelques sites « pionniers » comme www.service-public.fr ou le site du Premier ministre avaient réalisé un travail aux résultats encourageants mais ou l’écrasante majorité des sites publics continuaient d’avoir une accessibilité très partielle. En septembre-octobre 2001, la Délégation Interministérielle à la Réforme de l’Etat a commandé une étude spécifique à l’association braillenet pour évaluer 30 sites publics qui a montré que seuls quelques sites résistaient à l’évaluation et que la majorité d’entre eux ne respectaient toujours pas les standards internationaux.
Ainsi, le rythme de progression et l’état initial sont tels qu’au global la situation actuelle demeure préoccupante. Combien de sites internets publics sont régulièrement attaqués sur les forums de discussion, soit pour le poids excessif de leur page, soit par leur manque de compatibilité tous types de navigateurs, soit pour des choix technologiques discriminants, soit –mais plus rarement- pour leur manque d’accessibilité aux logiciels spécifiques qu’utilisent les malvoyants ?
Dernièrement encore, en novembre 2002, une polémique est née sur le forum d’internet.gouv.fr sur l’administration électronique. Des tests réalisés par le « validator » du W3C a mis en exergue la défaillance des sites publics français puisque 13 sur les 19 examinés n’étaient pas conformes aux standards en vigueur. Indépendamment du jugement que l’on peut porter sur ce type de test réalisés à l’arrachée avec une méthodologie assez manichéenne, les conclusions sont sévères pour l’administration électronique.
Certes, le secteur privé ne brille pas par son exemplarité, loin s’en faut. L’observatoire mis en place par Braillenet a longtemps défrayé la chronique en stigmatisant des mauvaises pratiques également partagée par le public comme le privé. Le test du « Validator » appliqué lui-même aux 454 sites des membres du W3C révélait l’année dernière que seuls 21 de leurs sites respectaient les standards, soit moins de 5 % ! Mais, bien au contraire, cela n’exonère en aucun cas l’Etat de ses obligations de service public : offrir à tous les publics sur toutes les plate-formes, l’égal accès aux données publiques qu’il met à leur disposition sur internet.
Quels sont donc les raisons de ces échecs ? Et quels leçons peut-on tirer de ces expériences ?
Les limites du dispositif coercitif et les failles de l’approche opérationnelle
Les dispositions de la circulaire de 99, les décisions du CIRE de novembre 2000 ont consisté à demander aux responsables de sites internets publics d’inscrire dans leur cahier des charges le respect des normes stantards W3C, WAI, et par delà l’obligation de favoriser une accessibilité à tous les publics. Ce qui a été respecté assez scrupuleusement. Or, peu sensibilisées à ces questions souvent très techniques, parfois muettes, les agences développant ces sites internet ont appliqué diversement ces obligations avec des résultats peu concluants : l’accessibilité nécessite des compétences techniques spécifiques dont elles ne disposent pas en règle générale.
Illustration :
Je voudrais ici donner une exemple opérationnel parlant. A l’occasion de la deuxième refonte du site du Premier ministre, il a été très précisément inscrit dans son cahier des charges l’ensemble de ces obligations. Le basculement en site dynamique, la mise en ligne d’une version texte, et l’intégration d’un puissant moteur de recherche, devaient en faire une version encore plus accessible que ses deux premières versions statiques. Or, les tests post-développements qui ont été réalisés nous ont particulièrement étonnés puisque nous nous sommes rendus compte que ce qui aurait dû correspondre à une avancée s’était traduit par une quasi régression. Ce n’était pourtant pas faute de bonne volonté, de prise de conscience, et de moyens alloués.
Par ailleurs, soumis à des contraintes de communications fortes, les services gérant les sites internet ont souvent eu tendance, dans un premier temps, à privilégier l’avant garde technologique, l’esthétique d’un site au détriment de son accessibilité, mais le plus souvent sans le savoir. En effet, le retard pris par le W3C ou le WAI à intégrer l’émergence de nouvelles technologies, a souvent contribué à ce que la situation se détériore alors même que les sites basculaient en dynamique gérés en base de données, ce qui devait à l’inverse contribuer à leur meilleure accessibilité.
Ainsi, l’obligation faite aux sites publics de respecter les standards en l’inscrivant au préalable dans les cahiers des charges de leur futur développement a donc échoué, mais moins par manque de moyens coercitifs ou de contrôles que par le manque d’expertise et d’information techniques largement diffusés au sein des équipes internet et des webs agencies. Pour tenter de corriger cette lacune, un guide de l’accessibilité a été commandé à l’association Braillenet à la DIRE en 2001. Là encore, cette entreprise a largement contribué à sensibiliser les équipes –pour les rares qui ne l’étaient pas encore-, mais le manque de compétence des agences qui développent leur site malgré ce guide, et l’absence de certification post-développements sont demeurés des obstacles de taille.
Je reprends un instant l’illustration par le site du Premier ministre. Lorsque nous avons constaté que le site n’étaient pas accessible de manière satisfaisante au moment de sa sortie, nous avons demandé à l’association Braillenet, fin 2000, de travailler avec l’agence qui avait développé le site internet du Premier ministre, pour remettre à niveau son accessibilité. Les résultats ont été relativement satisfaisants, puisque le site du Premier ministre est devenu un des 5 sites français les plus accessibles. De même, pour compléter cette approche, le site du Premier ministre a également fait appel à la société « Visual Friendly » qui privilégie avec son outil Label Vue une approche centrée client assez différente de l’approche centrée serveur que nous avions privilégiée dans un premier temps. Ce service a ainsi permis de rendre le site du Premier ministre « personnalisable » en fonction des difficultés visuelles des internautes : modification des polices, des couleurs, de l’organisation des pages, etc.
Ces deux chantiers ont permis de faire du site du Premier ministre un des premiers sites publics les plus accessibles, mais cette approche a posteriori que nous avons subi comporte des limites très fortes : tout d’abord, bon nombre de choix techniques étaient irréversibles sauf à re-développer entièrement le site, ce qui empêche d’atteindre une accessibilité optimale ; ensuite, cette accessibilité s’est fondée sur la mise en valeur de la version texte du site tandis que la tendance actuelle privilégie l’unicité d’un site et non le « versioning » ; enfin, cette approche a posteriori a été longue et coûteuse ce qui empêche d’en faire un cas d’école pour le web public.
Les leçons qui peuvent être tirées de plusieurs années de tâtonnements
Plusieurs leçons souvent très simples peuvent être tirées des expériences contrastées que je viens de décrire :
la question de l’accessibilité doit être traitée en amont du développement des sites internet ;
elle doit être suivie par des spécialistes s’associant pour l’occasion aux sociétés qui développent les sites internet commandés par l’Etat car elle nécessite des expertises pointues, tant chez les maîtres d’ouvrage que chez les maîtres d’œuvre ;
les contraintes juridiques existantes n’ont pas eu suffisamment d’effet coercitifs ;
les critères de respect des standards devraient être précisés, mieux explicités, et se traduire par l’émergence d’une labellisation ;
une action de certification des sites viendrait couronner les développements des nouveaux sites.
une impulsion forte qui passe par l’allocation de moyens pour la mettre en œuvre, devrait être donnée pour que toutes les refontes de sites internet intègrent ces exigences ; cela signifie qu’une action centrale devrait permettre d’offrir ces prestations d’accompagnement et de certification à l’attention notamment des services dont les moyens financiers n’ont pas permis jusque là d’avoir recours à ce genre d’expertises pourtant incontournables.
Même si les failles opérationnelles semblent avoir été le principal facteur d’échec du mouvement visant à rendre les sites publics parfaitement accessibles, il est certain que l’absence de contraintes fortes liées au respect des standards n’est pas venue corriger le manque de moyens opérationnels. Face à une circulaire à l’approche minimaliste, ou aux décisions d’un CIRE, la force d’une Loi ou d’un Décret pourraient largement contribuer à soutenir la dynamique d’accessibilité au sein de l’administration électronique. Ce sont d’ailleurs les conclusions auxquelles arrivent Pierre de la Coste dans son rapport.
« Certains pays ont adopté une législation bien plus contraignante. Un décret entré en vigueur le 24 juillet 2002 oblige tous les sites fédéraux allemands à respecter les recommandations de niveau 1 et 2 du WAI. Et depuis 1998, une loi, connue sous le nom de "section 508", oblige tous les sites fédéraux américains à respecter les principes destinés à rendre accessibles les sites internet aux non voyants.
Il serait donc hautement souhaitable que d'une simple recommandation dans un paragraphe d'une circulaire, l'accessibilité des sites des administrations d'état aux non- et mal-voyants devienne une obligation légale, faisant l'objet a minima d'un décret, voire d'une loi spécifique. »
Conclusions qui ont été reprises par Henri Plagnol, secrétaire d'Etat à la Réforme de l'Etat, aux 7èmes rencontres d’Autrans, le 10 janvier 2003 dernier : « Il faut non seulement prévoir que l’ensemble des services et téléprocédures puissent être développés de façon à être accessibles aux handicapés, ce sera un élément majeur des chartes de qualité que je vais mettre en place au sein des administrations. Mais il faut bien évidemment ne pas s’en tenir là, c’est pourquoi je proposerai à Marie-Thérèse Boisseau, Secrétaire d’Etat aux personnes handicapées, d’inscrire dans le cadre du projet de révision de la loi de 1975 sur les handicapés, un volet sur la responsabilité juridique des administrations en cas de non respect des règles d’accessibilité de l’Internet public aux handicapés et aux mal voyants. »
Cela pourrait ainsi devenir la base juridique d’un dispositif dont l’enjeu demeure également de mettre en place les moyens opérationnels de sa mise en œuvre.
Dans cet esprit, le département multimédia du SIG., a engagé un partenariat avec l’association Braillenet. Pour le développement de tous les nouveaux sites commandés par le SIG, la société retenue pour les développer, reçoit plusieurs jours de formation afin que ces sites soient parfaitement accessibles tous supports, tous publics. Au terme de leur développement, les sites internet sont certifiés du sceau du Label que l’association « Braillenet » vient de lancer : « Accessiweb ». Le premier site sur lequel ce partenariat a été mis en place, est d’ores et déjà consultable en ligne, puisqu’il s’agit de www.retraites.gouv.fr.
A ce titre, un des points soulignés par le rapport de la Coste, mérite que l’on s’y attarde un instant : il s’agit de la nécessité de créer un squelette de site conforme aux recommandations W3C, dument testé, qui puisse ensuite être reproduit et dont nous serions certains que les clones respectent les standards comme le site « souche ». C’est ce que nous sommes en train de faire actuellement à l’intérieur des services du Premier ministre, dans le cadre du projet AGORA. Agora consiste à faire développer un certain nombre de briques logicielles « standards » fondées sur le choix technologique « open source » Spip, qui permettent ensuite d’instancier des sites webs assez facilement et sur commande. A terme, ce sont ainsi l’ensemble des sites de Matignon qui devraient basculer sur l’environnement AGORA.
Or, AGORA fait l’objet d’un accompagnement par Braillenet qui a ainsi formé aux problématiques de l’accessibilité sur ce projet l’agence web qui le développe et qui certifiera in fine la conformité de ses développements. Ainsi, quasi automatiquement, les sites créés sous AGORA respecteront les standards, et la certification lors de leur ouverture ne sera plus qu’un ajustement marginal et une procédure de contrôle.
Ce partenariat que le Service d’Information du Gouvernement a passé avec Braillenet pourrait être le laboratoire d’une expérience qui aurait vocation à se généraliser. Ainsi, une approche en deux temps pourrait être mise en place :
une première action d’accompagnement par des experts en accessibilité fondées sur les critères fixés en France par Braillenet des développements réalisés les agences webs serait rendue obligatoire en demandant soient aux agences retenues lors des commandes publiques d’avoir recours à des experts « certifiés », soient de prévoir un marché d’accompagnement à ces développements ;
une seconde action viserait à faire contrôler le respect des critères par la signature d’une convention avec Braillenet pour qu’elle puisse certifier systématiquement les sites webs gouvernementaux qui ont fait l’objet d’une refonte.
Voilà ou nous en sommes aujourd’hui.
Après plusieurs années de tâtonnements, de volontés fortes mais suivies d’effets contrastés, je crois que le sujet est à l’esprit de tous les responsables de sites publics, que la sensibilisation au sein de l’administration électronique est totale, que les standards sont désormais stabilisés, lisibles et faciles à mettre en place avec des expertises telles que celles de Braillenet auxquelles nous pouvons avoir recours, et qu’il reste à prendre les décisions légales et de mettre les moyens opérationnels au service des équipes internets des administrations.
Des colloques comme celui que vous organisez, et l’action de promotion d’un label européen que vous êtes en train d’engager, créent, je crois, des dynamiques fortes qui, en cette année 2003 du « handicap » contribueront à faire de l’accessibilité à 100% de 100% des sites publics une réalité opérationnelle, une obligation juridique et non un vœux pieux aux objectifs lointains.
Paris,
le 5 mai 2003.
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